Desde el inicio de su proceso de conformación hasta la actualidad, los estados latinoamericanos no han alcanzado una razonable integración socioespacial. En el mismo país y a escasos kilómetros ‘coexisten’ sociedades con enormes brechas en su potencialidad productiva y en la calidad de vida de sus habitantes. El argumento genérico que explica el desarrollo desigual como resultado del capitalismo, no reduce la necesidad de comprender las específicas conformaciones de poder económico y político en clave especial, lo que algunos autores han denominado la cuestión regional (Coraggio et al., 1989).
A la impronta socioespacial que dejaron la conquista y la colonia en América Latina, le han seguido ciclos de auge/crisis de la economía dependientes de las demandas del mercado mundial y su correspondiente división de trabajo. En cada caso pueden identificarse factores como la valorización y sometimiento de la naturaleza convertida en recurso productivo, grandes desplazamientos demográficos, estrategias selectivas de intervención espacial del estado y reconfiguraciones territoriales de las relaciones de poder. Todo ello ha derivado en una geografía organizada en centros/periferias, regiones motrices/estancadas, territorios ganadores/perdedores (Santos & Silveira, 2001; Boisier, 1992; 1994; 1996; 2006; Cuervo, 2006; Gómez, 2015; Silva, 2005; Bustos & Prieto, 2019).
En este marco histórico-estructural, varios países han diseñado e implementado durante las últimas décadas políticas de ordenamiento territorial y de desarrollo regional. En algunos casos se buscaba atenuar o compensar las disparidades regionales; en otros, acelerar la inserción de ciertos territorios al mercado mundial. Varias experiencias contemplaban el reordenamiento de jurisdicciones territoriales basados en la creación, fusión, asociación o desagregación de unidades territoriales, así como estrategias de desarrollo y cohesión territorial en los que la construcción de un nivel intermedio entre el gobierno central y las localidades es un asunto medular (Buitelaar, 2015; Massiris, 2014).
La producción teórica y la experiencia práctica en la formulación de la política pública en este campo se interroga recurrentemente sobre ¿Cómo se conceptualiza el territorio y de manera particular las regiones? ¿Cómo se expresan estos conceptos en la política de ordenamiento territorial? ¿De dónde proviene el impulso regionalizador? ¿Qué dispositivos institucionales han sido utilizados? ¿Qué lecciones podemos sacar de estas experiencias?
Sobre estas preguntas, se desarrollan dos líneas de reflexión que sirven de marco analítico para el caso que se presenta: a) la definición del concepto de región, sus elementos constitutivos y el ‘aterrizaje’ de estas discusiones en el nivel político administrativo; b) el rol del Estado central y sus estrategias en el diseño de las políticas de ordenamiento territorial.